让居家和社区养老名归实至

自2000年中国进入老龄化国家，重视养老服务体系建设起，居家和社区养老在政策制度建设中始终处于十分重要的地位，但是在实践探索方面则一直相对滞后。在较长一段时间内，在社区内为健康老年人提供休闲娱乐场所与活动项目支持成为居家和社区养老实践探索的主要方向。调研居家和社区养老，见到的多是社区里的舞蹈室、合唱室、书画室等，日托的房间和设施一般也是供健康老年人午休之用。另一方面，对具有刚性服务需求的失能老年人的照护则少有介入。

这一状况在2013年之后出现了一定的转变，在社区里解决老年人更为切实的需求成为部分地方实践探索的新方向。以老年餐桌或者各种形式的配餐解决居家老年人的吃饭问题成为重要的实践探索内容。直到2016年7月，民政部和财政部印发《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，每年大约支出10亿资金用于该试点工作，居家和社区养老实践才开始转向了符合其内涵的探索。由于对支持的重点领域及改革创新有明确的要求且有资金支持，连续三年的试点取得了较为突出的实效，出现了一批为失能半失能老年人提供短期托养和日托照护、为承担照护工作的家属提供培训与喘息服务、为居家需要照护老年人送照护服务上门、为有康复需求的老年人提供康复服务、为高龄空巢有风险老人提供探访服务、组织低龄老年人与高龄老年人进行互助帮扶等以满足老年人刚性需求为主的优秀案例，专业化的社区小型照护服务机构在该试点项目的支持下也获得了发展空间。

目前，居家社区养老的实践探索尚处于起步阶段，要形成可持续、可复制、可推广的模式还需要在以下几方面强化认识、形成共识。

一是进一步明晰居家社区养老的定位。对居家社区养老要解决哪一部分老年人的什么需求在认识上还存在一定的混乱。我国现有2.41亿的老年人口，无论是9064还是9073，都意味着2.3亿以上的老年人要通过居家和社区的方式进行养老。如果将所有60岁以上的老年人均认定为养老服务的对象，是经济实力再强的国家都无法满足的。根据政府提供基本公共服务应该遵循首先兜住底线的原则，在养老服务领域，应该首先满足失能老年人的照护服务需求。满足的方式除了针对老年人本身提供的各种服务外，还应包括对承担老年人照护的家庭进行支持的政策。在基本满足了这类老年人需求的基础上，再进一步扩展服务领域和内容。对于占老年人绝大多数的健康老年人，应该通过倡导互助等方式让老年人继续发挥其社会价值，同时满足老年人自我实现的需求。

二是进一步强化居家社区养老的专业性认知。机构、社区、居家的三分法使得机构被认为是专业照护服务的提供方，这在一定程度上制约了对居家社区养老的专业性认知。在政府购买居家社区养老服务的实践探索中，服务供给方很多时候被限定为以社会组织为主，这也是在较长一段时间内健康老年人的休闲娱乐活动成为居家社区养老服务主要内容的重要原因之一。要想满足居家社区老年人，特别是失能老年人的专业照护需求，需要强调机构、社区和居家三种方式的融合发展。对我国具有重要借鉴意义的日本社区内的小规模多功能养老机构服务模式就是这三种方式融合的具体体现。让建在社区内的规模适中的专业性养老机构进行延伸服务，以解决居家社区养老的需求，将成为未来居家社区养老的重要探索方向。

三是进一步加大对居家社区养老的财政支持力度。我国对养老服务体系建设的财政投入总体不足，而且有限的投入主要集中在对供给方的支持，也就是通常说的“补砖头”“补床头”。这一资金导向使得市场的投入也集中在硬件设施的建设上，对于以软性服务为主的居家社区养老服务一直缺乏稳定的资金支持。加上老年人的支付能力及支付意愿的制约，使得以提供居家社区养老服务为主的企业难以实现盈利，这也是居家社区养老服务一直没有取得重要进展的原因之一。因此加大财政投入，同时投入方式由补供方向补需方转变是居家和社区养老获得长足发展的重要手段。